《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）發(fā)布之后，銀行貸款收緊。出于對政府信用擔(dān)保的信任，社會資金繼續(xù)通過城投債、信托產(chǎn)品、證券業(yè)和保險業(yè)金融機(jī)構(gòu)等源源不斷流向城投公司。2012年，銀監(jiān)會首次提出嚴(yán)控融資平臺貸款總量，并于2013年提出“問題控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的基本原則。銀監(jiān)會的監(jiān)管一直是城投公司頭上的達(dá)摩克利斯之劍，也是激發(fā)城投思考轉(zhuǎn)型的最初動力。為了提高多元化融資能力，降低對政府信用與政策的依賴性，部分城投公司開始正式布局區(qū)域性金融控股集團(tuán)，通過打造綜合性的金融平臺，整合各種金融工具和金融資源，增加利潤增長點，提高抗風(fēng)險能力，助力企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
1、大型城投公司金控平臺初見雛形
大型城投公司主要采取參股控股的方式布局覆蓋金融行業(yè)的金控平臺。城投公司在金融板塊多點突破，包括信托公司、投資公司、商業(yè)銀行、保險公司、證券公司、保理公司等。在國企改革的大背景下，城投公司做大做強主業(yè)的同時大力實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略，形成了“一主多元、多元反哺”的良性循環(huán)，推動了產(chǎn)融結(jié)合的深層次發(fā)展。
以中原高速（河南省城投公司）為例看金融板塊布局
投資板塊
依托秉原拓展投資業(yè)務(wù)。秉原投資公司專注于地產(chǎn)基金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、文化傳媒等多個投資領(lǐng)域，業(yè)務(wù)橫跨基金管理、個人金融、資產(chǎn)管理、直接投資等。
銀行板塊
中原銀行已正式營業(yè)，獲得貸款等服務(wù)功能。截至2016年6月末，中原銀行全行資產(chǎn)總額3864億元，負(fù)債總額3532億元，共有400多家網(wǎng)點。立足現(xiàn)有13城商行業(yè)務(wù)特色，積極構(gòu)建投資銀行、基金、金融租賃、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。
信托板塊
中原信托業(yè)績亮眼。截至2016年末，累計管理信托財產(chǎn)4919億元，按時足額交付到期信托財產(chǎn)3589億元，累計向客戶分配信托收益485億元，保持自主開發(fā)類信托理財產(chǎn)品到期本金兌付和預(yù)期收益實現(xiàn)率100%的優(yōu)良記錄。
保險板塊
中原農(nóng)業(yè)保險股份有限公司是經(jīng)保監(jiān)會批準(zhǔn)成立的河南省第一家保險法人機(jī)構(gòu)，于2015年5月正式開業(yè)，以政策性農(nóng)業(yè)保險為基本，以資金運用為輔助，并與中原股權(quán)交易中心在客戶推薦、保險產(chǎn)品設(shè)計和渠道推廣方面展開合作。
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2、中小城投金融板塊布局加速
中小城投公司在管理體制、股權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、經(jīng)營績效等方面與大型城投公司存在較大差異，面臨資金籌措困境和監(jiān)管的壓力。他們大多選擇與主營業(yè)務(wù)能夠形成協(xié)同效應(yīng)的2-3種組織形式為突破口。
以匯豐投資有限公司為例，這是江西省萍鄉(xiāng)市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)唯一的城投平臺，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的土地一級開發(fā)和基建工程代建。由于被列入銀監(jiān)會名單，匯豐投資有限公司的銀行貸款、公司債發(fā)行均受到限制。但從2013年開始，公司啟動金融參股布局，以8億元參股南昌銀行（現(xiàn)江西銀行），成為其第四大股東并合作成立了江西金融租賃有限公司。另外，公司以5000萬參股中證機(jī)構(gòu)間報價系統(tǒng)股份有限公司，獲得0.66%股份，發(fā)揮后者為各類私募產(chǎn)品提供報價、發(fā)行、轉(zhuǎn)讓、登記、結(jié)算服務(wù)等功能，為公司及經(jīng)開區(qū)企業(yè)對接資本市場搭建更加通暢的平臺。
3、轉(zhuǎn)型金控平臺的優(yōu)勢
（1）有利于企業(yè)的流動性管理
各城投公司在管理體制、股權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、經(jīng)營業(yè)績等方面存在較大差異，部分城投公司短期債務(wù)占比較高，且對外融資能力弱，難以通過銀行獲取充足資金，面臨較大的流動性風(fēng)險。通過金融控股布局，能夠促進(jìn)城投公司融資方式多元化，存量資產(chǎn)得以重新組合，增量資產(chǎn)得到優(yōu)化配置，企業(yè)財務(wù)狀況有望改善，市場話語權(quán)得到提高。
首先，布局金融板塊能夠減少城投公司對銀行貸款和政府信用的依賴。國發(fā)〔2010〕19號文發(fā)布之后，銀行貸款收緊。2013年非標(biāo)受限。國發(fā)〔2014〕43號文發(fā)布之后，城投信用從政府信用中剝離，城投公司融資渠道受限，資金鏈斷裂。通過參股銀行、證券、信托、租賃、基金等，能夠保證城投公司具有多元化的融資渠道，能夠根據(jù)不同業(yè)務(wù)的融資需求選擇不同的融資方式，對接基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，以滿足企業(yè)的資金流動性。
其次，降低融資成本和信息不確定性。城投公司通過參股銀行等金融機(jī)構(gòu)，能夠促進(jìn)產(chǎn)融之間相互了解，減少金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的信息不對稱性。
最后，控股集團(tuán)的各金融業(yè)務(wù)單元是相對獨立的法人，分別從事不同的業(yè)務(wù)，受不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，即股權(quán)與牌照相分離，這樣既能發(fā)揮綜合經(jīng)營的優(yōu)勢，又能在不同業(yè)務(wù)之間形成“防火墻”，產(chǎn)業(yè)資本與金融資本收益共享，有利于分散金融風(fēng)險，增強主體的信用資質(zhì)。
（2）通過金融控股業(yè)務(wù)為地區(qū)中小企業(yè)解決融資問題
地方中小企業(yè)融資難、融資貴很大程度上是由于雙方信息不對稱、第三方金融信息不足。城投公司通過打造貫通多個金融板塊的信息化綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，形成以本地為主要著眼點、以各類中小企業(yè)融資需求的抓手的類金融控股業(yè)務(wù)圖譜，將自身業(yè)務(wù)定位在“為中小企業(yè)融資，失去實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”上，鎖定解決當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)融資難問題。不同于銀行等機(jī)構(gòu)，地方類金融服務(wù)企業(yè)能從實際出發(fā)，熟悉本地市場、了解地主需求成為城投公司轉(zhuǎn)型金控的關(guān)鍵突破，從而服務(wù)當(dāng)?shù)貙嶓w經(jīng)濟(jì)。
以渝富集團(tuán)為例，作為重慶市政府的投融資平臺，渝富僅僅依靠自身滾動發(fā)展或者政府財力投入，難以滿足市國有企業(yè)改革發(fā)展的要求。借助金融市場的力量，渝富不僅可以快速擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，而且可以不斷完善治理和運營機(jī)制，提高抗風(fēng)險能力，反哺重慶市的實體經(jīng)濟(jì)。公司已發(fā)展成為集土地收購開發(fā)、實體和金融產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理于一身的重要經(jīng)營實體，涵蓋重慶市工業(yè)、科技、能源、金融和土地收購開發(fā)業(yè)務(wù)等。投資資金主要源于渝富集團(tuán)收購的規(guī)模頗具升值潛力的土地、不良資產(chǎn)處置，以及擔(dān)保業(yè)務(wù)所帶來的較為穩(wěn)定的業(yè)務(wù)收入、實體和金融產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)股權(quán)投資所帶來的穩(wěn)定的投資收益等。
在債務(wù)置換規(guī)模巨大、新增投資稀缺、城投公司剝離政府融資職能的大背景下，城投公司要么退出市場，要么加速轉(zhuǎn)型。對于具備經(jīng)營性資產(chǎn)和持續(xù)造血能力的城投公司來說，金融資本的運營應(yīng)是企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃中必不可少的板塊之一。從實際情況來看，一方面，城投公司要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)定為轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)；另一方面，城投公司應(yīng)在承擔(dān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時，依托政府渠道和自身的資源配置優(yōu)勢，發(fā)展資本投資和運營功能，而這需要城投公司產(chǎn)業(yè)資本通過重組、兼并、收購等方式對金融領(lǐng)域進(jìn)行滲透。通過產(chǎn)融結(jié)合建立金控平臺來促進(jìn)公司的資本運作，是城投未來轉(zhuǎn)型的方向之一，但成功必須建立在產(chǎn)融互動協(xié)同、內(nèi)部風(fēng)險管理框架完善的基礎(chǔ)上。