此前，一些地方的PPP項目出現(xiàn)了以國有企業(yè)作為項目實施機構(gòu)的做法。那么這類做法是否可行？符不符合當前政策導(dǎo)向？本文將從法律、政府監(jiān)管職能與國有企業(yè)改革視角三方面來闡述為什么國有企業(yè)不適宜作為PPP項目實施機構(gòu)的原因。
（一）法律視角下國有企業(yè)作為實施機構(gòu)不可行
在PPP模式下國有企業(yè)可以作為項目業(yè)主單位，承擔項目建設(shè)前期工作并負責(zé)前期經(jīng)費墊付和代政府出資職能，但其不適宜作為PPP項目實施機構(gòu)，原因如下：
（1）財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）（以下簡稱“113號文”）第十條規(guī)定“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。財政部113號文明確了實施機構(gòu)為政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，而國有企業(yè)屬于企業(yè)法人，不屬于政府職能部門或事業(yè)單位。
此外，實施機構(gòu)作為政府或政府授權(quán)機構(gòu)，未來需要代表政府采購社會資本并與項目公司簽訂PPP項目合同。財政部《PPP項目合同指南（試行）》對于項目合同締約雙方法律關(guān)系有比較清晰的定位：“PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采購公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時，政府作為公共事物的管理者，在履行PPP項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時，與社會資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系�！�
同時根據(jù)財政部第二批PPP示范項目評審標準中的主體合規(guī)性定性評審要求“國有企業(yè)和融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的，不再列為備選項目”，國有企業(yè)或平臺公司作為實施機構(gòu)屬于財政部PPP不合規(guī)范圍。
最后從行政許可視角觀察，PPP項目由實施機構(gòu)授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，屬于政府行政許可范疇。《中華人民共和國行政許可法》第二十二條規(guī)定：“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施”。
綜上所述，項目實施機構(gòu)應(yīng)為具有行政許可權(quán)的政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，國有公司作為實施機構(gòu)存在法律上的瑕疵。
（二）國有企業(yè)作為實施機構(gòu)不利于發(fā)揮政府監(jiān)管職責(zé)
根據(jù)財政部113號文要求，實施機構(gòu)需要履行行政監(jiān)管職責(zé)。而項目實施機構(gòu)如果是國有企業(yè)，同時其或其下設(shè)的子公司未來作為政府方出資主體成為項目公司的股東。而國有企業(yè)與其參股公司簽署PPP項目合同，則會導(dǎo)致國有企業(yè)作為裁判員履行監(jiān)管職責(zé)，其參股公司作為運動員接受監(jiān)管，這種安排不利于充分發(fā)揮政府監(jiān)管職能。
（三）國有企業(yè)作為實施機構(gòu)不符合國有企業(yè)的改革要求
《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出未來需要“完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)[2015]63號）也要求“實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系”。由此可見，中央對于“政企分開”的改革方向是堅定的、明確的。如果國有企業(yè)充當PPP項目實施機構(gòu)，則導(dǎo)致國有企業(yè)實質(zhì)上又承擔了部分行政事務(wù)，這種安排不符合“政企分開”的國有企業(yè)改革要求。
經(jīng)過以上論述與分析，可以不難推出定論，無論從法律、行政監(jiān)管還是國有企業(yè)體制改革發(fā)展方向來看，國有企業(yè)都不應(yīng)當成為PPP項目實施機構(gòu)，項目實施機構(gòu)只能由政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)部門來擔當。