財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文定制了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的負(fù)面清單，嚴(yán)禁地方政府將建設(shè)工程作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，要求購(gòu)買(mǎi)服務(wù)堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)回歸到向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)真正服務(wù)的本源。

文件一出，引起軒然大波，在地方政府、銀行業(yè)不亞于一場(chǎng)地震，眾多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)該文進(jìn)行了深入、細(xì)致的解讀，但是，對(duì)于棚改項(xiàng)目，是否能突破87號(hào)文關(guān)于預(yù)算、期限、工程的限制，專(zhuān)家們也是各執(zhí)一說(shuō)。

作為銀行從業(yè)者，該怎么理解？此文一出，生意清淡，閑來(lái)無(wú)事我也咬文嚼字一番。對(duì)棚改項(xiàng)目大家最關(guān)心的三個(gè)問(wèn)題來(lái)嘗試解讀，同時(shí)對(duì)棚改項(xiàng)目授信的應(yīng)注意的問(wèn)題進(jìn)行分析。

一、棚改項(xiàng)目是否可以突破先預(yù)算后購(gòu)買(mǎi)的限制？

87號(hào)文第三點(diǎn)“嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理”這段，要求先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。但該段末有一句非常重要的話“黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶(hù)區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行�！边@句話按上下文的意思理解，對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造和易地扶貧搬遷留了一個(gè)口子。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)），該文是2015年6月25日發(fā)布的，從常理、法理上來(lái)說(shuō)，財(cái)政部作為國(guó)務(wù)院的下級(jí)部門(mén)，無(wú)權(quán)推倒國(guó)務(wù)院的文件。國(guó)務(wù)院關(guān)于棚改的相關(guān)規(guī)定肯定還是有效的。國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)中一段明確“市、縣人民政府要公開(kāi)擇優(yōu)選擇棚改實(shí)施主體，并與實(shí)施主體簽訂購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議”�！笆�、縣人民政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付”。

請(qǐng)注意兩句話的先后順序，簽訂協(xié)議；逐年列入財(cái)政預(yù)算；并按協(xié)議要求支付。國(guó)務(wù)院的發(fā)文可不是平時(shí)我們寫(xiě)的報(bào)告，在用詞、順序、甚至標(biāo)點(diǎn)符號(hào)都是非常講究、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�，一詞一句，細(xì)細(xì)讀來(lái)，都蘊(yùn)含深意，更不可能有簡(jiǎn)單的邏輯錯(cuò)誤。

因此，從這兩句話的理解，棚改項(xiàng)目可以先簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，再列入預(yù)算。當(dāng)然，這個(gè)理解和“財(cái)綜[2014]96號(hào)”政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》有沖突。

二、棚改的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限是否可以超過(guò)三年？

87號(hào)文規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]3號(hào)）文，目前我國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制。也就是說(shuō)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限最長(zhǎng)不應(yīng)該超過(guò)三年。那么棚改期限是否可以突破三年約束？

前文已經(jīng)說(shuō)過(guò)87號(hào)文第三點(diǎn)已對(duì)棚改網(wǎng)開(kāi)一面。如果我們通讀87號(hào)全文，就可以理解財(cái)政部是為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)正本清源，讓政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)回歸到服務(wù)的本質(zhì)，比如咨詢(xún)、法律、維修、維護(hù)、保養(yǎng)、保潔、綠化等社會(huì)公共領(lǐng)域的服務(wù)。這些服務(wù)一般開(kāi)支金額較小，三年甚至一年的地方財(cái)政預(yù)算完全可以承擔(dān)。

但是棚改項(xiàng)目金額較大，少則幾億，多則是十幾億甚至幾十億的項(xiàng)目，地方財(cái)政怎么可能在三年的財(cái)政預(yù)算內(nèi)完成如此龐大的金額支出。這完全不符合財(cái)政規(guī)劃可持續(xù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展的目標(biāo)。

看看棚改的綱領(lǐng)性文件“國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)”文，還是在“推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)”那一段：“各�。▍^(qū)、市）應(yīng)根據(jù)棚改目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)籌考慮財(cái)政承受能力等因素，制定本地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的管理辦法”。“市、縣人民政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算”。注意統(tǒng)籌考慮財(cái)政承受能力、逐年列入這幾個(gè)詞，從行文理解，地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的財(cái)政承受能力，合理規(guī)劃棚改購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限，并將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金逐年列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。不受中期財(cái)政規(guī)劃三年期限的限制。

再來(lái)看“國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)”文（再次提醒中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)是國(guó)務(wù)院發(fā)的文），“對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目......通過(guò)逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性”；“中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制”。我的理解是棚改項(xiàng)目逐年列入財(cái)政預(yù)算的意思就是在中期財(cái)政規(guī)劃逐年滾動(dòng)列入。

那中期財(cái)政規(guī)劃是否需要人大或人大常委會(huì)決議呢？答案是否定的。根據(jù)《預(yù)算法》，人大僅對(duì)一年一度的政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，不包括中期財(cái)政規(guī)劃。還是看37號(hào)文，“各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市財(cái)政部門(mén)要比照中央做法，編制地方中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)財(cái)政部備案”�！笆〖�(jí)各部門(mén)、省級(jí)以下地方財(cái)政部門(mén)也可以分別編制省級(jí)部門(mén)三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃和當(dāng)?shù)刂衅谪?cái)政規(guī)劃�！钡胤截�(cái)政部門(mén)編制中期財(cái)政規(guī)劃之后，向誰(shuí)報(bào)備？該文沒(méi)有明確。

三、棚戶(hù)區(qū)安置房建設(shè)是否納入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)？

請(qǐng)看“國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)”文的相關(guān)規(guī)定“政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施�！痹撐拿鞔_公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以，但請(qǐng)問(wèn)安置住房籌集是個(gè)什么鬼？籌集是否包括安置房建設(shè)？

籌集一詞確實(shí)是博大精深，含義豐富。個(gè)人的理解是安置住房籌集當(dāng)然包括安置房工程建設(shè)。首先，既然作為棚改配套的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以，37號(hào)文的主角棚改難道會(huì)排除在外。其次，37號(hào)文的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)改造，很明確包括棚改項(xiàng)目建設(shè)和棚改貨幣化安置，該文在“發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融支持作用”一段的最后一句就是“鼓勵(lì)商業(yè)銀行對(duì)符合條件的實(shí)施主體提供棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款�！�

四、棚改項(xiàng)目授信要注意的問(wèn)題

1.要確保項(xiàng)目的真實(shí)性，之前有些地方政府的膽子忒大，竟然虛構(gòu)棚改項(xiàng)目，偽造政府文件向銀行進(jìn)行融資。銀行不能僅注重文件表面的合規(guī)性而忽視了項(xiàng)目的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

2.防止對(duì)同一項(xiàng)目進(jìn)行多頭授信。某些地方政府拿同一個(gè)項(xiàng)目在多家銀行進(jìn)行貸款，當(dāng)銀行開(kāi)始要求購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議質(zhì)押，主管部門(mén)拿同一份購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，寫(xiě)上不同的編號(hào)，交給不同的銀行去辦理質(zhì)押登記手續(xù)。

3.確保貸款資金不被挪用。貸款資金是否專(zhuān)款專(zhuān)用將影響購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議的法律效力。工程建設(shè)資金必須專(zhuān)款專(zhuān)用，防止出現(xiàn)爛尾工程；對(duì)于貨幣化安置，貸款銀行可以要求代發(fā)拆遷安置費(fèi)。

4.棚改項(xiàng)目首期購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支付資金納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。銀行審批或出款前，必須拿到首期購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支付資金納入預(yù)算的憑證以及全部購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金納入中期財(cái)政規(guī)劃的文件。至于這些憑證和文件需要提供到什么程度，就看各家銀行的智慧和膽略，及與政府的關(guān)系了。

5.“黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶(hù)區(qū)改造”怎么理解？根據(jù)國(guó)37號(hào)文，目前棚改的計(jì)劃為2015-2017年。國(guó)開(kāi)行能接受的棚改項(xiàng)目是要求納入省住建廳的目錄，具體項(xiàng)目怎么辦，還是要看銀行的智慧和膽略。

6.棚改項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)能在地方政府采購(gòu)網(wǎng)查詢(xún)到相關(guān)信息。