政府購買服務(wù)、PPP（Public-PrivatePartnership，政府和社會資本合作）模式是政府動員社會力量提供公共服務(wù)的兩種主要方式。兩者都體現(xiàn)了：理順政府與市場關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。兩者在財政支出責(zé)任及財政預(yù)算管理方面都體現(xiàn)了公共服務(wù)資金收支“陽光化、規(guī)范化”的發(fā)展方向。
然而，這兩種模式之間存在著微妙的區(qū)別。從我們做業(yè)務(wù)的角度來說，最想了解的是如何尋找和落地這兩類業(yè)務(wù)，推動這兩類業(yè)務(wù)是我們的側(cè)重點。所以，本文開篇先闡述結(jié)論性意見：
政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)和PPP模式業(yè)務(wù)主要區(qū)別
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項目 |
政府購買服務(wù)業(yè)務(wù) |
PPP模式業(yè)務(wù) |
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流程 |
相對簡單 |
相對復(fù)雜，如必須有“物有所值評價”和“財政承受能力評估” |
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還款來源 |
直接鎖定財政 |
分幾種情況：（1）純政府付費鎖定財政；（2）純使用者付費與財政關(guān)聯(lián)不大；（3）使用者付費+可行性缺口補助，財政負責(zé)可行性缺口補助 |
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原BT模式轉(zhuǎn)化 |
原BT模式容易轉(zhuǎn)化為政府購買服務(wù) |
原BT模式很難甚至不能轉(zhuǎn)化為PPP模式 |
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參與主體 |
原則上可以是各類型企業(yè)，尤其適合原融資平臺轉(zhuǎn)制而來的地方國企 |
各類國企（央企、省屬國企、市屬國企等）、民企、外企、混合所有制企業(yè)等 |
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適用范圍 |
特別適合土地一級開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（普通公路、橋梁、隧道等）、保障房（不含保障房配套的商品房）等具備顯著公益性的項目 |
理論上適用范圍可涵蓋純公益性、準經(jīng)營性、純經(jīng)營性各類業(yè)務(wù)，但實操中純公益性業(yè)務(wù)預(yù)計將由政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)占據(jù)主要地位 |
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幫助政府解決的問題 |
緩解短期資金壓力，規(guī)范政府支出 |
緩解資金壓力，規(guī)范政府支出； |
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業(yè)務(wù)側(cè)重點 |
時不我待，只爭朝夕：短期內(nèi)能夠快速出成效，預(yù)計同業(yè)競爭將會非常激烈 |
精耕細作，持之以恒：更符合國家長遠規(guī)劃，業(yè)務(wù)從跟蹤到落地時間花費較多，從長遠看更具備戰(zhàn)略意義 |
政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)——流程相對簡單，還款來源直接鎖定財政，可以將原BT類業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)，特別適合原融資平臺企業(yè)轉(zhuǎn)型為承接主體的項目，特別適合土地一級開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（普通公路、橋梁、隧道等）、保障房（不含保障房配套的商品房）等具備顯著公益性的項目，主要幫助地方政府解決短期資金壓力問題，是短期內(nèi)能夠快速出成效的業(yè)務(wù)。
PPP模式業(yè)務(wù)——流程相對復(fù)雜，還款來源區(qū)分幾種情況，還款來源中僅僅由政府付費及補助的部分鎖定財政，不可以將原BT類業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為PPP模式業(yè)務(wù)，理論上適用范圍可涵蓋純公益性、準經(jīng)營性、純經(jīng)營性各類業(yè)務(wù)，但實操中純公益性業(yè)務(wù)預(yù)計將由政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)占據(jù)主要地位，不僅要解決公共服務(wù)短期資金壓力問題還要引入社會資本市場化的運營理念、經(jīng)驗和能力，更符合國家長遠規(guī)劃，是原政府類融資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的必然方向，從長遠看更具備戰(zhàn)略意義。
兩者存在微妙區(qū)別的來龍去脈詳述如下，主要根據(jù)時間軸闡述。
一、國發(fā)【2014】43號文以前——地方政府融資主要依靠融資平臺公司及傳統(tǒng)BT模式
（一）BT模式大行其道
2008年之后2014年之前，受金融危機影響，全球及中國經(jīng)濟增速下滑，中央政府推行積極的財政政策以刺激經(jīng)濟增長。該經(jīng)濟刺激計劃的投資由政府主導(dǎo)，但鑒于地方政府無法以市場主體身份參與投資，各地政府都充分利用所屬融資平臺公司進行投融資。2009年以來城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)的投融資職能主要由各地的融資平臺公司承擔(dān)，項目的運作方式以政府委托代建及BT模式為主。
（二）BT模式存在的問題
傳統(tǒng)BT模式在特定的歷史時期發(fā)揮了一定作用，但個別地方政府有“濫用”BT模式的趨勢，長遠來看BT模式無法持續(xù)。主要原因有：
一是BT模式下地方政府信用與融資平臺公司企業(yè)信用不分，政府性債務(wù)不斷攀升。2013年12月30日，審計署公布了我國政府性債務(wù)的審計結(jié)果，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)超20萬億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.65萬億元。
二是傳統(tǒng)財政體制僅按“收付實現(xiàn)制”編制收支情況，未按“權(quán)責(zé)發(fā)生制”披露負債情況，BT模式強化了本屆地方政府借款的沖動。傳統(tǒng)財政體制一般只按年度編制財政預(yù)決算，僅按“收付實現(xiàn)制”編制收支情況，未按“權(quán)責(zé)發(fā)生制”披露負債情況。所以當(dāng)屆的地方政府有沖動通過BT模式融資刺激基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動投資——政績體現(xiàn)在當(dāng)屆政府，但還款可能主要是下屆政府的事。而地方政府換屆后，新一屆政府可能會出現(xiàn)兩種情況：一種是不堪重負，大量舊的債務(wù)使得財政捉襟見肘；一種是“新官不理舊賬”，BT模式承接方應(yīng)收政府的相關(guān)款項一拖再拖。
三是許多地方的土地財政難以為繼。許多地方原BT模式的還款來源極其依賴土地出讓收入。而2013年以來，房地產(chǎn)市場分化明顯，一線城市及二線核心城市房價穩(wěn)中有升，三四線城市房價及成交量齊跌。特別是某些城市當(dāng)年在“4萬億”階段“盲目建設(shè)”、“大干快上”，發(fā)動“造新城”運動，大量基礎(chǔ)設(shè)施項目還款高度依賴“新城”的土地出讓收入，而伴隨房地產(chǎn)市場分化加劇，“新城”變“空城”，預(yù)期的土地出讓收入落空。
二、國發(fā)【2014】43號文誕生——中央政府大力推廣PPP模式
（一）中央政府一系列重要文件發(fā)布
黨的十八屆三中全會提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制，2014年《政府工作報告》也提出了加強地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)要求。2014年6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求。2014年8月31日全國人大常委會審議通過的《預(yù)算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。
2014年9月23日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號，即43號文），全面部署加強地方政府性債務(wù)管理。2014年9月26日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)【2014】45號，即45號文），全面部署深化預(yù)算管理制度改革。45號文中關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理的內(nèi)容呼應(yīng)了43號文的精神。2014年10月23日，財政部根據(jù)43號文印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法》。
國家出臺的上述相關(guān)政策文件一脈相承，體現(xiàn)了在宏觀政策上國家重點加強了政府預(yù)算與債務(wù)管理，標(biāo)志著新一輪財稅體制改革進入了實際操作階段。
（二）43號文主要內(nèi)容
43號文就舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債程序等方面提出了具體要求：
一是明確舉債主體。經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能。
二是規(guī)范舉債方式。地方政府舉債采取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預(yù)算收入償還；對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務(wù)，發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶�。同時，積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式），吸引社會資本參與公益性項目建設(shè)并獲得合理回報，既拓寬社會資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。
三是嚴格舉債程序。地方政府在國務(wù)院批準的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報本級人大或其常委會批準。
43號文明確剝離融資平臺公司政府融資職能。
對以前主要通過融資平臺公司融資建設(shè)的項目，規(guī)范后主要有三個渠道：
一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；
二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；
三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。
（三）此時PPP模式成為除發(fā)債以外唯一的政府類融資手段，同時中央暫未專門提及政府購買服務(wù)
PPP模式實際上由來已久，早年其在國內(nèi)的具體運作方式是特許經(jīng)營類的BOT模式，如深圳沙角B電廠BOT項目以及泉州刺桐大橋BOT項目。PPP模式經(jīng)過了2002年以前的探索階段和2003年-2008年的發(fā)展階段，但在2008年-2009年BT模式“大行其道”以后步入了調(diào)整階段。2013年之后，特別是2014年43號文發(fā)文以后，推廣PPP模式上升為國家意志，PPP模式進入快速發(fā)展期。
（四）中央政府對PPP模式寄予厚望，希望一攬子解決資金問題和管理問題
PPP模式不僅僅是單純的融資模式，中央政府希望，在吸引社會資本資金的同時，將社會資本市場化的運營理念、經(jīng)驗和能力引入到公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給中，“一舉兩得”。
通過解決資金問題，將推動財政體制改革及政府投融資體制改革；通過解決管理問題，將推動建立現(xiàn)代化的國家治理機制�？梢娡苿覲PP模式是中央政府立足當(dāng)下、籌劃長遠而布置的戰(zhàn)略任務(wù)。
三、關(guān)于PPP模式的一系列文件出臺——PPP適用范圍不斷擴大
（一）PPP適用領(lǐng)域不斷擴大
根據(jù)政府部門的發(fā)文來看，國內(nèi)PPP的適用領(lǐng)域在不斷拓寬。
政府部門發(fā)文的PPP適用領(lǐng)域
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發(fā)文部門 |
文件名稱 |
適用領(lǐng)域的特點 |
適用領(lǐng)域大類 |
適用領(lǐng)域明細分類 |
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財政部 |
《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金【2014】76號） |
適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。 |
城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域 |
城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等 |
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發(fā)改委 |
《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資【2014】2724號） |
PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。 |
市政設(shè)施 |
燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等 |
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交通設(shè)施 |
公路、鐵路、機場、城市軌道交通等 | |||
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公共服務(wù)項目 |
醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等 | |||
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其他項目 |
水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等 | |||
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財政部 |
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)） |
未對適用領(lǐng)域的特點進行限制性說明。 |
公共服務(wù)領(lǐng)域 |
能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等 |
2014年9月，財政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金【2014】76號）指出，PPP模式的適用項目，應(yīng)具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點，各級財政部門應(yīng)優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。
2014年12月，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資【2014】2724號）指出，PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。
上述表述雖略有差異，但財政部及發(fā)改委2014年的發(fā)文都從“市場化程度”、“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)”兩方面對PPP的適用領(lǐng)域進行了界定。而2015年5月，財政部聯(lián)合發(fā)改委、人民銀行發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，已不再將PPP的適用領(lǐng)域局限在“市場化程度相對較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)”領(lǐng)域。PPP的適用領(lǐng)域已被明顯拓寬。
（二）PPP適用主體不再排除原融資平臺公司
財政部在2014年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）中曾明確：本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)�？梢娯斦吭趶街信懦吮炯壵谫Y平臺公司作為社會資本。
財政部、發(fā)改委、人民銀行2015年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》中措辭如下：大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。
可見，與政府脫鉤并進行市場化改制后的原融資平臺公司此時開始可以作為社會資本。
雖然2015年新的發(fā)文放寬了對原融資平臺公司作為社會資本的限制，但各地財政部門仍對本級政府融資平臺公司作為社會資本非常謹慎。主要是考慮一旦原融資平臺公司作為社會資本，可能又會出現(xiàn)政企不分的情形，從而導(dǎo)致政府性債務(wù)規(guī)模繼續(xù)增大。
四、關(guān)于政府購買服務(wù)的一系列文件出臺——政府購買服務(wù)應(yīng)運而生
（一）地方政府資金壓力“火燒眉毛”，而原BT模式需要轉(zhuǎn)化且原融資平臺公司需要轉(zhuǎn)型
前文已述，中央政府希望在吸引社會資本資金的同時，將社會資本市場化的運營理念、經(jīng)驗和能力引入到公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給中，“一舉兩得”：通過解決資金問題，將推動財政體制改革及政府投融資體制改革；通過解決管理問題，將推動建立現(xiàn)代化的國家治理機制。
但在地方政府實踐的過程中，PPP模式還難以很快見效。
一方面，地方政府在“保增長”的壓力下，必須大量興建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金壓力“火燒眉毛”，通過省級政府統(tǒng)一發(fā)債的額度非常有限，而PPP模式要通過“物有所值”評價、“財政可承受”評估，然后對社會資本進行篩選，政府和社會資本進行協(xié)商簽訂協(xié)議，從項目發(fā)起到項目落地流程較長，而且地方政府經(jīng)驗不足，許多社會資本對政府信用也有所顧忌，PPP模式“遠水解不了近渴”。
另一方面，地方政府原來比較擅長簡單明快的由融資平臺公司進行代建的BT模式基建項目，但國家已明文規(guī)定不得新增BT模式項目，且地方政府原有融資平臺公司在企業(yè)信用與政府信用劃斷以后必須進行轉(zhuǎn)型，在PPP模式下本級融資平臺公司不便作為社會資本且不允許BT模式“冒充”PPP模式的情況下，在PPP模式之外，地方政府急需找到基建項目新的籌資方式，原融資平臺公司急需找到新的出路。
（二）政府購買服務(wù)這一折衷的模式應(yīng)運而生
從時效上來看，全面推行PPP模式遇到了很大的困難。從目的上來看，地方政府現(xiàn)階段主要還是單純地關(guān)心基建等公共產(chǎn)品及服務(wù)的資金問題能否得到解決。
而PPP模式下原融資平臺公司的積極性難以調(diào)動，原BT模式項目難以轉(zhuǎn)化。在面臨現(xiàn)實困難的情況下，中央政府實事求是地推出了政府購買服務(wù)。
客觀地說，雖然政府購買服務(wù)較PPP模式不能夠統(tǒng)籌解決資金問題和管理問題，不能夠“畢其功于一役”，但是政府購買服務(wù)畢竟在財政支出責(zé)任及財政預(yù)算管理方面體現(xiàn)了公共服務(wù)資金收支“陽光化、規(guī)范化”的發(fā)展方向，所有政府購買服務(wù)相關(guān)的財政支出均納入財政預(yù)算管理。國家推廣政府采購服務(wù)不能簡單地理解為政策出現(xiàn)反復(fù)，更不是要架空PPP模式，而是要將政府采購服務(wù)作為PPP模式的有效補充。
BT模式不宜轉(zhuǎn)化為PPP模式，主要考慮BT模式是建成某個基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，建成（B）后即移交（T），并沒有由參與方進行經(jīng)營（O），更多地僅僅是緩解地方政府短期資金壓力，并沒有實質(zhì)上提高運營水平�，F(xiàn)在將BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I服務(wù)（當(dāng)然，政府購買服務(wù)的范疇不局限于由BT模式轉(zhuǎn)型而來的項目），也還是沒有引入承接主體的運營能力。但是，轉(zhuǎn)化為政府購買服務(wù)后，政府承擔(dān)的財政支出義務(wù)不再模糊不清，而是必須納入財政預(yù)算，這是政府購買服務(wù)較BT模式的顯著進步。
政府購買服務(wù)的購買主體是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位�！百徺I主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)購買內(nèi)容的供求特點、市場發(fā)育程度等因素，按照方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序、結(jié)果評價的原則組織實施政府購買服務(wù)。”“購買主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式確定承接主體�！�
在政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)中，原融資平臺公司只要是通過合法合規(guī)的采購方式確定的，就可以成為承接主體。原先多采用BT模式建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目及公共服務(wù)，往往具有標(biāo)的金額大、建設(shè)時間長、利潤空間有限等等特點，一般的企業(yè)較難承接，而原融資平臺公司成為承接主體卻具備天然優(yōu)勢。
政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)實際上給政府、原融資平臺公司、商業(yè)銀行都帶來了新的機會。對于政府而言，規(guī)范化的財政預(yù)算有效抑制了只顧眼前、不顧長遠的過度融資，也使得各屆政府在任職屆次內(nèi)的建設(shè)與財政支出責(zé)任可以一一匹配，而且政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)的支出期限可以合理確定，甚至平攤到10年-15年來支付，較原有BT模式一般在3-5年以內(nèi)的融資期限顯著拉長；對于原融資平臺公司而言，規(guī)范化的采購方式幫助其實現(xiàn)市場化改制，而將政府采購服務(wù)的資金納入財政預(yù)算管理，也客觀上保障了政府付費的連續(xù)性，避免出現(xiàn)“新官不理舊賬”的狀況；對于商業(yè)銀行而言，規(guī)范化的操作模式保障了該類業(yè)務(wù)風(fēng)險基本可控，一方面原融資平臺公司普遍具備一定建設(shè)實力、完工風(fēng)險較小，另一方面政府采購服務(wù)的資金納入財政預(yù)算管理具備法律效力、還款保障較高。
（三）政府購買服務(wù)特別適合保障房建設(shè)及土地一級開發(fā)等公益性顯著的項目
國辦發(fā)〔2013〕96號《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》是“政府購買服務(wù)”最早的專門文件：“政府向社會力量購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)�！�
然而，考慮到國辦發(fā)〔2013〕96號發(fā)布于2013年9月26日，早于國發(fā)〔2014〕43號《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》。此時還不能將政府購買服務(wù)理解為和PPP模式并行的另一種模式。
國發(fā)〔2014〕43號提出“推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP）”，財金〔2014〕113號《PPP操作指南》指出：政府付費是PPP的三種付費方式之一，是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。在此之后，多數(shù)人把“政府購買服務(wù)”當(dāng)成了PPP中的一種，而沒有注意到，財政部還于2014年12月15日發(fā)布了財綜[2014]96號《政府購買服務(wù)管理辦法》。該辦法對政府購買服務(wù)應(yīng)該遵循的原則、購買主體和承接主體、購買內(nèi)容、購買方式及程序、預(yù)算及財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理均作出了規(guī)定，是可以自成體系的一個管理辦法。
從財綜[2014]96號文開始，政府購買服務(wù)逐漸開始取得和PPP模式并行的地位。
2015年6月25日，國發(fā)〔2015〕37號《關(guān)于做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危舊房改造工作的意見》中，第三部分“創(chuàng)新融資體制機制”里，第（一）項的題目是“推動政府購買棚改服務(wù)”，第（二）項的題目是“推廣政府與社會資本合作模式”------兩種提法并列出現(xiàn)。
2016年2月2日，財綜[2016]4號《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》明確指出“推動土地收儲政府采購工作”：
“地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方財政部門、國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同轄區(qū)內(nèi)土地儲備機構(gòu)制定項目管理辦法，并向社會公布項目實施內(nèi)容、承接主體或供應(yīng)商條件、績效評價標(biāo)準、最終結(jié)果、取得成效等相關(guān)信息，嚴禁層層轉(zhuǎn)包。項目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。”
雖然理論上PPP模式適用范圍可涵蓋純公益性、準經(jīng)營性、純經(jīng)營性各類業(yè)務(wù)。但是，在實操中，土地一級開發(fā)及棚戶區(qū)改造等業(yè)務(wù)主要就是項目建設(shè)，確實較少存在項目運營，并不容易納入PPP模式的框架。而采用政府購買服務(wù)推動此類項目，原融資平臺公司普遍具有較為豐富的建設(shè)經(jīng)驗，原融資平臺公司一般不會追求暴利，地方政府對原融資平臺公司較為熟悉也較為放心。這樣，由原融資平臺公司作為項目承接主體順利成章，政府采購資金又能夠分攤到較長的年度平滑支付。在地方政府和原融資平臺公司取得“雙贏”局面的同時，商業(yè)銀行的還款來源也得到較好的保障——采購資金納入預(yù)算管理具備實際保障，遠勝于原BT模式下法理上無效的地方政府擔(dān)保。
總結(jié)：
綜上所述，兩類業(yè)務(wù)在財政支出責(zé)任及財政預(yù)算管理方面都體現(xiàn)了公共服務(wù)資金收支“陽光化、規(guī)范化”的發(fā)展方向。
兩類業(yè)務(wù)應(yīng)該平衡發(fā)展，但相對而言：在短期內(nèi)，我們應(yīng)該側(cè)重推動政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)；從長遠來看，我們應(yīng)該側(cè)重推動更具戰(zhàn)略意義的PPP模式業(yè)務(wù)。